Nel corso degli ultimi anni si sono intrecciate diverse modifiche normative, finalizzate alla radicale riforma delle entrate inerenti il servizio di smaltimento dei rifiuti. Già dal 1997 era stata prevista la graduale abrogazione della Tarsu ad opera della Tia (Tariffa igiene Ambientale), a sua volta abrogata nel 2006 dalla nuova Tariffa integrata, in realtà mai entrata in vigore in attesa della necessaria regolamentazione ministeriale. Le diverse deroghe di legge fanno oggi coesistere, impropriamente, le tre diverse discipline.

Sulla natura tributaria o patrimoniale dei due ultimi prelievi istituiti dal legislatore, prassi, giurisprudenza e dottrina hanno sostenuto tesi interpretative contrapposte e conflittuali.

La Corte Costituzionale, con sentenza n. 238/2009, nel risolvere definitivamente le questioni sorte in merito alla natura tributaria della Tia, ha precisato che tale interpretazione riguarda soltanto il suddetto prelievo e non anche la nuova Tariffa integrata, sulla quale incombono altresì rischi di una sollevata questione di legittimità costituzionale e di un suo presunto contrasto con i principi vigenti in ambito comunitario.

L’art. 238 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 ha istituito una nuova Tariffa (integrata) per la gestione dei rifiuti urbani con il seguente presupposto: “Chiunque possegga o detenga a qualsiasi titolo locali, o aree scoperte ad uso privato o pubblico non costituenti accessorio o pertinenza dei locali medesimi, a qualsiasi uso adibiti, esistenti nelle zone del territorio comunale, che producano rifiuti urbani, è tenuto al pagamento di una tariffa. La tariffa costituisce il corrispettivo per lo svolgimento del servizio di raccolta, recupero e smaltimento dei rifiuti solidi urbani e ricomprende anche i costi indicati dall’articolo 15 del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36. La tariffa di cui all’articolo 49 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, è soppressa a decorrere dall’entrata in vigore del presente articolo, salvo quanto previsto dal comma 11”.

Il comma 11 citato, in deroga alla suddetta soppressione, afferma: “Sino alla emanazione del regolamento di cui al comma 6 e fino al compimento degli adempimenti per l’applicazione della tariffa continuano ad applicarsi le discipline regolamentari vigenti”.

Il regolamento di cui sopra non è stato mai emanato; in conseguenza di ciò permangono vigenti, alternative tra loro, la Tarsu di cui al D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507 e la Tia istituita con il D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22

In ultimo, è stato congelato ancora per sei mesi (con lo spostamento al 30 giugno 2010) il passaggio dal sistema della tassazione a quello della tariffazione per le spese di gestione dei rifiuti urbani. Il D.L. 30 dicembre 2009, n. 194 (cosiddetto “mille proroghe”) ha impedito infatti ai comuni di passare prima di tale data dalla Tarsu alla Tia. A partire dal 30 giugno 2010, se il dicastero dell’ambiente ancora non avrà stabilito con proprio regolamento (in attuazione dell’art. 238 del Codice ambientale) le componenti e i costi per la tariffa integrata ambientale, i comuni avranno la facoltà di adottare di propria iniziativa il sistema tariffario in questione.

I ritardi regolamentari hanno determinato un sistema di prelievo, per quello che concerne il servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani, tutt’altro che chiaro e completo. D’altra parte non vi è dubbio che il coesistere di due, anzi tre distinti sistemi normativi determini inevitabilmente confusione ed incertezza normativa.

1. Natura tributaria della Tia

L’istituzione della Tia da parte dell’art. 49 del D.Lgs. n. 22/1997 aveva già determinato l’immediata incertezza sulla sua natura di prelievo, tributaria o patrimoniale.

Sia la dottrina, che la prassi e la giurisprudenza, non erano stati univoche sulla questione.

Con la sent. n. 238 del 24 luglio 2009^, la Corte Costituzionale, intervenendo sulla questione di legittimità del comma 2, dell’art. 2, del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 ha definitivamente chiarito la natura tributaria della Tariffa Rifiuti istituita dal citato art. 49 del D.Lgs. n. 22/1997, citando in tal senso diversa giurisprudenza intervenuta sulla questione, ed in particolare la sent. n. 17526 del 9 agosto 2007 della Corte di Cassazione.

Sottolineando in particolare l’impugnabilità di atti non richiamati espressamente dall’art. 19 del D.Lgs. n. 546/1992, e quindi delle fatture Tia, la Consulta ha affermato: “In tale caso, infatti, è possibile, in via interpretativa - come, del resto, ha già affermato la Corte di cassazione con la sentenza n. 17526 del 2007, con specifico riferimento alla TIA –, un’applicazione estensiva dell’elenco di cui al citato art. 19, al fine di considerare impugnabili anche atti che, pur con un diverso nomen iuris, abbiano la stessa funzione di accertamento e di liquidazione di tributi svolta dagli atti compresi in detto elenco; con l’ovvio corollario che le suddette ‘bollette’, avendo natura tributaria, debbono possedere i requisiti richiesti dalla legge per gli atti impositivi”.

Ed a tal fine giova riproporre il principio enunciato dalla Corte di Cassazione con sent. n. 17526 del 9 agosto 2007: “gli atti con cui il gestore del servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani richiede al contribuente quanto da lui dovuto a titolo di tariffa di igiene ambientale hanno natura di atti amministrativi impositivi e debbono perciò rispondere ai requisiti sostanziali propri di tali atti; in primo luogo debbono – al fine di consentire l’esercizio da parte del destinatario del diritto alla difesa – enunciare – anche in forma sintetica, purché chiara – sia la fonte della richiesta sia gli elementi di fatto e di diritto che la giustificano, anche sotto il profilo quantitativo”.

La recente giurisprudenza sta formando giudizi conformi alle interpretazioni fornite dai giudici costituzionali in maniera quasi univoca (si veda la sent. n. 27 del 15 febbraio 2010 della Commissione tributaria provinciale di Reggio Emilia).

In merito al prelievo istituito con il D.Lgs. n. 152/2006 (che abroga l’art. 49 del D.Lgs. n. 22/1997), la sentenza della Corte Costituzionale fornisce alcune indicazioni che sostanzialmente rimandano a successivi interventi giurisdizionali, lasciando il dubbio sulla sua natura.

Va osservato, in particolare, che in un passaggio della sentenza è precisato come sia soltanto il D.Lgs. n. 152/2006 (art. 238) ad introdurre il concetto di corrispettivo, assente nel decreto Ronchi: questo potrebbe far ipotizzare una previsione diametralmente opposta rispetto alla definizione di tributo fornita sulla Tia; la Tariffa integrata potrebbe quindi essere ritenuta un corrispettivo patrimoniale.

La sentenza ha affermato testualmente: “Va comunque rilevato che, contrariamente a quanto sembrano ritenere il rimettente e la difesa erariale, il termine ‘corrispettivo’ non compare, con riguardo alla TIA, nel cosiddetto ‘decreto Ronchi’, ma solo nell’art. 238, comma 1, secondo periodo, del d.lgs. n. 152 del 2006 ed è riferito esclusivamente alla tariffa integrata ambientale, estranea alla questione di legittimità in esame … Da tale ricostruzione normativa emerge che, per il periodo dal 1999 a tutto il 2008, in alcuni Comuni è applicabile la TARSU ed in altri la tariffa di igiene ambientale (TIA). Fino al 2009, poi, non risulta, allo stato, ancora applicabile dai Comuni la tariffa integrata ambientale di cui all’art. 238 del d.lgs. n. 152 del 2006. La rilevata formale diversità delle fonti istitutive delle due suddette tariffe (ancorché entrambe usualmente denominate, in breve, TIA), la successione temporale delle fonti, la parziale diversità della disciplina sostanziale di tali prelievi, il fatto che la tariffa integrata espressamente sostituisce la tariffa di igiene ambientale, nonché la circostanza che i giudizi riuniti a quibus, pendenti presso la Commissione tributaria provinciale di Prato, hanno ad oggetto solo avvisi di accertamento della tariffa di igiene ambientale per gli anni d’imposta 2007 e 2008 sono tutti elementi che impediscono di ritenere che la questione sollevata dalla suddetta Commissione tributaria riguardi, oltre alla tariffa di igiene ambientale, anche la tariffa integrata ambientale. Ne deriva che lo scrutinio di legittimità costituzionale va limitato alla norma che attribuisce alla giurisdizione tributaria la cognizione delle controversie relative alla debenza della tariffa di igiene ambientale (TIA) prevista dall’art. 49 del d.lgs. n. 22 del 1997 e non anche di quelle relative alla debenza della tariffa integrata ambientale (TIA) prevista dall’art. 238 del d.lgs. n. 152 del 2006”.

2. Natura della tariffa integrata.

Alla luce delle considerazioni svolte, quindi, sembra abbastanza chiaro che secondo i giudici costituzionali, la natura tributaria della Tia disciplinata dall’art. 49 del D.Lgs. n. 22/1997 non può essere implicitamente estesa alla Tariffa integrata (D.Lgs. n. 152/2006).

In definitiva, se mai dovesse trovare piena applicazione (si spera entro il prossimo mese di giugno) il Codice ambientale, sulla tariffa istituita dal suo art. 238 incomberanno, identicamente a quanto già accaduto per la Tia, gli stessi dubbi interpretativi riguardo alla natura patrimoniale o tributaria del prelievo.

Se fosse confermata anche per la Tariffa Integrata la natura di prelievo tributario, in assenza di specifiche previsioni normative, dovrebbero essere considerati (così come dovrebbe già avvenire per la Tia) la potestà regolamentare degli enti locali con i relativi obblighi, in particolare quello di trasmissione al Ministero delle Finanze degli atti amministrativi tributari attinenti le tariffe applicate in quanto sottoposte ai vincoli previsti dalle leggi di riferimento (si veda l’art. 52 del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446), la disciplina generale dell’accertamento e riscossione dei tributi locali (L. 27 dicembre 2006, n. 296), la disciplina sanzionatoria prevista per i tributi locali (in particolare del D.Lgs. 18 dicembre 1997, n. 472), l’applicazione degli interessi e l’applicazione di tutti gli istituti previsti in ambito tributario (adesione, termini, liquidazione, riscossione, eccetera).

Andrebbe inoltre applicata alla tariffa, oltre al tributo provinciale per l’esercizio delle funzioni di tutela protezione e igiene dell’ambiente (TEFA), di cui all’art. 19, comma 5, del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 (in misura non inferiore all’1% né superiore al 5% delle tariffe per unità di superficie), l’addizionale ex Eca, nella misura del 10% (addizionale ex ECA, enti comunali di assistenza, art. 3, commi 24 e 39, della L. 28 dicembre 1995, n. 549, e art. 1 del R.D.L. 30 novembre 1937, n. 2145).

Se, diversamente, la tariffa integrata dovesse essere ritenuta un corrispettivo da prestazione patrimoniale, non solo cesserebbero di esistere tutti i suddetti vincoli e riferimenti tributari (con esclusione del tributo provinciale), ma andrebbe rivista anche l’applicabilità dell’Iva sul prelievo.

Pur nella attuale non applicabilità dalla Tariffa integrata (e quindi nella vigenza in deroga della Tia per quei comuni che l’hanno già adottata) va infine sottolineato che nei casi in cui i comuni abbiano delegato le società d’ambito (ATO) a svolgere il servizio di smaltimento dei rifiuti, finché non sia stato emanato il relativo regolamento (il riferimento è a quello che deve essere ancora emanato da parte del Ministero per l’Ambiente), questi ultimi enti non hanno il potere di determinazione della Tariffa prevista dal citato art. 238 del D.Lgs. n. 152/2006 (e quindi del D.Lgs. n. 22/1997), ma possono soltanto gestire il servizio sulla base delle tariffe già determinate dai comuni.

Principio confermato dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana, con sentenza n. 48/2009 del 9 febbraio 2009.

Fonti e Riferimenti:

Decreto legislativo 15 novembre 1993 n. 507 (TARSU-Tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani)

Decreto legislativo 5 febbraio 1997 n. 22 (TIA-Tariffa d’igiene ambientale)

Decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152 Art. 238 (TIA-Tariffa integrativa ambientale)

Rivista, Il fisco, 11/2010

PAOLO GASPARE CONFORTI DI LORENZO