Il federalismo è una forma di Stato, in cui la Costituzione prevede la divisione del potere tra un'autorità governativa centrale e unità politiche di sottogoverno (province, regioni, i länder in Germania, gli stati negli Usa). I due livelli di governo sono indipendenti e hanno sovranità nelle loro competenze.

I Paesi federali più importanti sono la Germania e gli Stati Uniti. L’Italia non lo è. La nostra Carta Costituzionale non prevede il principio dello Stato federale, infatti, ad esempio, non esiste una seconda camera del Parlamento che sia una rappresentanza delle regioni (come il Bundesrat tedesco o il Senato statunitense). Inoltre, le regioni italiane, a differenza dei länder tedeschi, non hanno né una Costituzione propria né un governo indipendente da quello centrale.

Federalismo fiscale è invece, un’espressione di recente introduzione relativa all’assetto territoriale dell’intervento pubblico usato tuttavia con significati diversi:

- In una prima accezione, di origine americana, essa sta ad indicare la teoria della configurazione territoriale ottimale del governo della finanza pubblica (riferito sia alle spese, sia alle entrate), prescindendo dal problema del livello decisionale cui debba spettare l’assegnazione effettiva delle funzioni. In tale contesto l’aggettivo “fiscale” assume connotati di tipo fortemente tecnico, e tende a contrapporsi al sostantivo “federalismo”, che, preso isolatamente, ha valenze soprattutto di tipo politico-istituzionale, e fa riferimento ad un assetto la cui caratteristica di fondo è la derivazione dalle singole collettività territoriali dei poteri che le regola come insieme.

- In una seconda accezione, diffusasi specificamente nell’ultimo decennio, l’aggettivo “fiscale” ha connotazioni tecniche come nella prima, ma esse sono di tipo più ristretto, in quanto ci si riferisce alla finanza pubblica solo sul versante delle entrate. La differenza è maggiore per quanto riguarda l’accostamento al sostantivo federalismo, che avviene in questo caso nel segno della mutuazione del significato e non del suo svuotamento. Ovvero, specificamente, tale accostamento implica che la titolarità delle entrate fiscali debba appartenere alle collettività territoriali, mentre gli enti di livello superiore possano attingere ad esse solo in via derivata. Sul versante delle funzioni pubbliche di spesa (e di regolazione) vengono adottati altri termini, quali la coppia contrapposta centralismo e devoluzione.

In Italia

Quando si parla di federalismo in Italia, quindi, ci si riferisce al federalismo fiscale, che significa autonomia finanziaria degli enti locali. Il principio è previsto dall’articolo 119 della Costituzione, modificato con la legge di riforma costituzionale 3/2001. La normativa relativa al federalismo fiscale è disciplinata dalla legge 5 maggio 2009 n.42 e dal maxidecreto attuativo del federalismo fiscale approvato dal Consiglio dei Ministri il 7 ottobre 2010.

La finalità del federalismo fiscale è instaurare una proporzionalità diretta fra le imposte riscosse in una determinata area territoriale del paese - i Comuni, le Province, le Regioni - e le imposte effettivamente utilizzate dall'area stessa. Tale sistema, integrato e coordinato tra i vari livelli di governo dello Stato, prende il nome di Fisco Federale. Un Fisco già attuato nell'Alto Adige e in Sicilia. 

Principi fondamentali del federalismo fiscale sono - da una parte - il coordinamento dei centri di spesa con i centri di prelievo - che comporterà automaticamente maggiore responsabilità da parte degli enti nel gestire le risorse – e da un'altra parte la sostituzione della spesa storica, basata sulla continuità dei livelli di spesa raggiunti l'anno precedente, con la spesa standard. Il federalismo fiscale per diventare operativo necessita di una serie di provvedimenti che si snodano nell'arco di 7 anni: 2 anni per l'attuazione e 5 di regime transitorio.

Il finanziamento delle funzioni trasferite alle regioni, attraverso l'attuazione del federalismo fiscale, comporterà ovviamente la cancellazione dei relativi stanziamenti di spesa, comprensivi dei costi del personale e di funzionamento, nel bilancio dello Stato. A favore delle regioni con minore capacità fiscale - così come prevede l'art.119 della Costituzione - interverrà un fondo perequativo, assegnato senza vincolo di destinazione.

Criticità: 

I Numeri

Con il federalismo crescerà la leva fiscale in mano ai governatori. Oltre alla possibilità di azzerare l'Irap i presidenti di regione potranno manovrare a loro piacimento l'addizionale Irpef. Sia in basso che in alto. Nei limiti di un "tetto" che dall'odierno 0,9% (elevabile all'1,4%) potrebbe passare al 3 per cento.

Nell'attribuire ai presidenti di regione la facoltà di «aumentare o diminuire l'aliquota», il d.lgs. fissa un paletto anche in basso: dovrà assicurare un gettito equivalente all'ammontare dei trasferimenti regionali ai comuni che lo stesso provvedimento punta a cancellare dal 2014 in poi. Più o meno 6 miliardi di euro, stando ai dati raccolti dalla commissione tecnica paritetica guidata da Luca Antonini e contenuti nella relazione depositata in parlamento il 30 giugno scorso dal responsabile dell'Economia, Giulio Tremonti.

Mani più ampie, almeno in teoria, le avranno nella gestione dell'Irap. Al posto della deducibilità dall'Ires del costo del lavoro e degli interessi passivi relativi alla quota Irap, prevista in una bozza precedente, il testo contempla ora la possibilità di ridurre fino ad azzerare, con legge regionale, l'aliquota dell'imposta sulle attività produttive (che oggi è del 3,9% variabile in su o in giù dello 0,92%).

Completa il paniere a disposizione dei governatori per finanziare i livelli essenziali delle prestazioni (a costi standard) nelle loro funzioni fondamentali una compartecipazione Iva, che dal 44,7% attuale dovrebbe scendere al 25-30%, e una quota fissa del gettito Irpef per ognuno dei cinque scaglioni d'imposta, su cui potranno essere introdotte delle detrazioni a favore dei nuclei familiari. Anche in questo caso la bozza non indica il quantum. Ma specifica che la parte destinata allo stato andrà ridotta «in modo corrispondente» alla quota destinata alle regioni. Se, per ipotesi, la scelta cadesse sul 10%, la quota statale sullo scaglione più basso (23%) passerebbe al 13 per cento.

Mani più ampie, almeno in teoria, le avranno nella gestione dell'Irap. Al posto della deducibilità dall'Ires del costo del lavoro e degli interessi passivi relativi alla quota Irap, prevista in una bozza precedente, il testo contempla ora la possibilità di ridurre fino ad azzerare, con legge regionale, l'aliquota dell'imposta sulle attività produttive (che oggi è del 3,9% variabile in su o in giù dello 0,92%).

Completa il paniere a disposizione dei governatori per finanziare i livelli essenziali delle prestazioni (a costi standard) nelle loro funzioni fondamentali una compartecipazione Iva, che dal 44,7% attuale dovrebbe scendere al 25-30%, e una quota fissa del gettito Irpef per ognuno dei cinque scaglioni d'imposta, su cui potranno essere introdotte delle detrazioni a favore dei nuclei familiari. Anche in questo caso la bozza non indica il quantum. Ma specifica che la parte destinata allo stato andrà ridotta «in modo corrispondente» alla quota destinata alle regioni. Se, per ipotesi, la scelta cadesse sul 10%, la quota statale sullo scaglione più basso (23%) passerebbe al 13 per cento.

Il sindacato

Secondo una simulazione della Uil, con l'addizionale regionale Irpef al 3% si prospettano aumenti medi di 435 euro l'anno per i lavoratori dipendenti e 375 euro sui redditi dei pensionati. L'aumento medio pro capite l'anno sarebbe di 413 euro. A comunicare i risultati della simulazione sul possibile peso per i redditi fissi delle nuove addizionali regionali Irpef è Guglielmo Loy, segretario confederale della Uil.

Loy ha ricordato che per un lavoratore dipendente l'addizionale regionale Irpef pesa mediamente 275 euro l'anno (290 per i redditi da lavori dipendenti e 250 per i redditi da pensione), con punte che partono dai 380 euro nel Lazio, passando per i 330 euro del Piemonte e dell'Emilia Romagna, per arrivare ai 179 euro della Basilicata.

Se tutte le regioni applicassero l'aliquota massima del 3%, si passerebbe dagli attuali 275 euro a 688 euro medi pro capite l'anno. Partendo dagli 820 euro del Veneto (+ 574 euro); 791 euro del Lazio (+422 euro); 724 euro della Lombardia (+ 490 euro); 713 euro del Trentino Alto Adige (+ 499 euro); 706 euro dell'Emilia Romagna (+ 400 euro); si arriva ai 574 euro della Calabria (+ 306 euro); 597 euro della Basilicata (+ 418 euro); 615 euro del Molise (+ 328 euro); 619 euro del Abruzzo (+ 330 euro).

Attualmente l'aliquota media applicata è dell'1,2% che frutta alle casse delle Regioni un gettito di oltre 7,6 miliardi di euro, che supererebbero i 18,9 miliardi nell'ipotesi prospettata dal Governo, con un aumento del 150 %. «Per questo motivo - spiega Loy - sarebbe insostenibile l'annunciata riduzione dell'Irap, che oggi vale oltre 36,7 miliardi di euro, perché sarebbe pagata sostanzialmente dai contribuenti virtuosi del nostro paese: i lavoratori dipendenti e i pensionati».

Le Regioni

Tra i punti discussi nel d.lgs., viene investita la definizione della compartecipazione delle regioni all'Iva, che scenderebbe dall'attuale 44.7% al 25 %. Questa confermerebbe la possibilità per le regioni di ridurre l'Irap fino alla sua totale cancellazione. La bozza sarà esaminata dalla conferenza delle regioni di giovedì prossimo e poi ci sarà un nuovo incontro con il Governo.

Giudizio sospeso da parte delle regioni quindi.

«Abbiamo anticipato - ha sottolineato il presidente della Conferenza delle Regioni, Vasco Errani - quelli che sono per noi i tre punti irrinunciabili». Primo elemento cardine è la definizione dei costi standard in relazione ai livelli essenziali di assistenza in sanità e prestazioni sociali. «Solo così è possibile determinare il fabbisogno, in mancanza di ciò sarebbe aleatorio». Per Errani «i cittadini devono sapere di quali servizi hanno diritto». Quanto ai costi standard, per le regioni è chiaro che «il decreto deve essere costruito sull'appropriatezza dei servizi e non solo sui risultati di bilancio». Infine, la relazione esistente tra questo decreto e la manovra varata a luglio dall'esecutivo. Una manovra su cui resta fermo il giudizio negativo delle regioni. «La nostra posizione è che la manovra è insostenibile. Siamo per un confronto serrato col governo, siamo per il dialogo, per affrontare alcune questioni c'è tempo fino al 31 dicembre».

Un incontro molto interlocutorio, dunque, dedicato soprattutto alle regioni. L’Anci ha chiesto di accelerare i tempi per il decreto su fabbisogno standard, ha riferito il presidente Sergio Chiamparino, al termine dell'incontro. «Il nostro obiettivo - ha chiarito - è riprendere il tavolo di lavoro e mi sembra che le condizioni ci siano. L'atteggiamento del governo è stato interlocutorio».

Visti da fuori

«Ogni forma di decentramento rischia di far aumentare, almeno nell’immediato, la spesa pubblica del paese». E’ con questa frase che il settimanale inglese Economist ha bocciato l’idea del federalismo all’italiana. Le motivazioni principali deriverebbero dalle richieste europee di salvaguardia del deficit in questo momento di crisi. Conti pubblici di cui questa legge, non ne garantisce la stabilità.

Fonti: ilsole24ore, dirittoediritti, finanzaediritto,italiaoggi.

PAOLO GASPARE CONFORTI DI LORENZO